사사오입 개헌, 헌법 능멸과 민주주의의 유린

전 후 대한민국 안정을 위한 불가피한 선택

VS

헌법을 무시하고 권력을 쟁취한 독재 시대의 시발점

  사사오입. 대한민국 국민이라면 누구나 한번쯤 들어봤을 만한 말이다. 말 그래도 숫자 4는 내리고, 5는 올린다는 반올림의 법칙을 의미한다. 이 말이 유명해진 계기는 다름아닌 1공화국에서의 대통령 직선제 개헌 때문이다.

  6.25 전쟁 이후 이승만 정권이 국민들이 혼란에 빠진 틈을 타 입법과 사법체계를 무너뜨리고 교모하게 자신의 권력을 이어간 사건이다. 대통령의 권력을 이용한 대국민 사기극이고 볼 수 있다. 대한민국의 민주주의가 처음으로 무너진 계기이자 대통령 독재 체제의 시발점이 된 사사오입 개헌에 대해 알아보자. 

사건 경과

1948년 7월 24일, 초대 대통령 이승만 취임

1950년 6월 25일, 북한의 남침으로 인해 6.25 전쟁 (한국 전쟁) 발발

1952년 7월 2일, 대통령 직선제로의 개헌인 발췌 개헌안 통과

1952년 8월 15일, 이승만 제2대 대통령으로 취임

1953년 7월 27일, 6.25 전쟁 종결

1954년 5월 20일, 제3대 국회의원 선거 실시 (민의원 선거)

1954년 11월 27일, 사사오입 개헌안 통과 (초대 대통령에 한해 대통령 연임 제한 폐지)

1956년 5월 15일, 이승만 제3대 대통령으로 취임

50년대 대한민국의 모습

개요

  1950년 6월 25일, 김일성을 한반도를 적화 통일 시키려는 야욕을 위해 군대를 이끌고 남하한다. 예상치 못한 북한군의 남침에 당황한 대한민국 국군은 패전을 거듭하며 낙동강 이남으로 물러난다. 이후 UN 군이 참여해 전쟁 승리를 눈앞에 뒀지만, 중공군의 개입으로 재차 후퇴해 38선 부근에서 전쟁은 교착 상태에 빠진다. 

  패전의 위기는 벗어났지만 이승만에 대한 국민의 여론은 좋지 못했다. 가장 큰 원인은 전쟁 직전에 발생한 김구 암살 의혹이 컸다. 비록 1대 대통령 선거에서 이승만에게 지긴 했지만, 여전히 김구의 인기는 대단했다. 그러던 와중 김구 암살사건이 발생하게 된다. 더불어 국민적 염원이 가득했던 반민특위가 흐지부지 종결되자. 이승만 대통령에 대한 여론은 상당히 악화되었다. 아니나 다를까 1950년 5월 치뤄진 총선에서 친 이승만파는 국민들의 선택을 받지 못한다. 신익희가 이끄는 민주 국민당이 제1당으로 떠오르면서 대한민국 최초의 여소야대 정치가 시작된다. 

  전쟁중에도 이승만의 실책은 계속되었다. 전쟁이 발발한 직후 국민들에게 서울은 안전하다고 했지만 실제로 그는 부산으로 도망쳤다. 더불어 1951년 일어난 거창 양민 학살 사건과 같은 대 국민 탄압은 그의 입지를 더욱 흔들었다. 

  악화된 여론으로 이승만은 더이상 대통령 직을 유지하기 어려워 보였다. 그래서 그는 임시 수도였던 부산에서 대한민국 헌정 역사상 첫번째 개헌을 시도하게 된다. 그것이 바로 발췌개헌이다. 이승만 측이 원했던 골자는 대통령 직선제와 국회 양원제(상, 하원 분리)였다. 그리고 반 이승만 세력이 가득한 국회에서의 요구는 국회를 단원제로 하며 동시에 내각 책임제를 도입하는 것이 그들의 목적이었다. 이승만이 대통령 직선제를 요구한 이유는 간단하다. 이미 2대 총선에서 여소 야대 국회가 시작했기 때문에 국회의원이 참석하게 되는 대통령 간선제에서는 자신은 대통령 직에서 물러날 것이 불보듯 뻔했기 때문이다. 

  이승만은 이 위기를 벗어나기 위해 자유당을 새로 창당했다. 최대한 자신을 지지하는 국회의원들을 많이 만든 뒤 개헌안을 표결에 올리려는 목적이었다. 하지만 국회에는 여전히 그를 지지할 세력이 부족했다. 1952년 1월 18일 이승만이 제안한 개헌안이 국회에 올라갔지만 표결은 찬성 14, 반대 143, 기권 1표로 압도적인 차이로 기각되었다. 국회가 자신에게 완전히 돌아섰다는것만 입증 되었을 뿐이었다. 반이승만 국회의원들은 이를 틈타 국회의 권력을 강화 시킬 수 있는 내각 책임제를 도입하는 개헌안을 4월 17일 제출하게 된다. 

  

  풍전등화 상태에 놓인 이승만도 가만히 있지 않았다. 야당 인사인 국무총리 장면을 즉각 해임하고, 야당 대표이자 국회의장 신익희의 집을 경찰 병력을 이용해 포위했다. 그리고 정치 깡패들을 이용해 부산 거리에 국회 해산을 요구하는 데모를 일으키며 분위기를 험악하게 만들었다. 동시에 자유당 인사를 대거 등용 시키고 전시라는 이점을 활용해 계엄령을 선포하고 무려 50여명의 국회의원을 강제로 연행 시키는 등 공포분위기를 조성했다. 자유당 민족청년단장이었던 이범석을 내무장과으로 임명하며 대통령 직선제, 국회 양원제가 포함된 발췌 개헌안을 다시 제출했다. 

  국회에서는 강제 연행된 국회의원의 석방과 계엄령 해제를 요구했으나 정부는 이를 들어주지 았았다. UN측에서 이승만 정부를 비판했지만 소용없었다. 결국 반대파 국회의원이 억류되어있는 틈타 발췌 개헌안은 찬성 163, 기권 3표로 통과된다. 결국 대통령은 직선제로 치뤄지고, 무소속의 조봉암 후보를 꺽고 이승만이 재선에 성공하게 된다. 전세계 적으로 전시에서는 국민들이 기존의 후보를 유지하려고 한다는 속설이 다시한번 입증되기도 한 것이다. 

  

  전쟁이 끝나고, 이승만의 두번째 임기도 서서히 끝나갔다. 대한민국의 첫 헌법 상 대통령은 4년 임기의 연임제였다. 미군정 시기를 거쳐 만들어진 헌법이었기 때문에 미국의 대통령 선거와 동일하게 쓰여졌다. 이제 헌법에 따라 이승만은 더이상 대통령의 연임이 불가능했다. 하지만 사람의 욕심은 끝이 없었다. 이승만은 두번의 대통령 임기에 만족하지 못하고 세번째 임기를 하려는 야욕을 품게 된다. 이승만은 개인의 정권 유지 욕심을 위해 대한민국 헌정 역사상 두번째 개헌을 계획한다.

  개헌 내용도 정말 간단하다. 대통령의 연임 제한을 초대 대통령에 폐지한다는 것이 2차 개헌의 핵심이었다. 이게 정말 말도 안되는게, 이미 대한민국의 초대 대통령은 이승만이고 그가 이미 두번의 임기를 치렀으니 대한민국의 헌법을 순전히 자기 혼자 유리한 쪽으로 만들기 위한 조항인 것이다. 국가의 이념을 상징하며 고결해야하는 헌법을 개인의 이익을 위해 사용한 것이다. 더군다가 지난 개헌은 전시라는 특수한 상황 속에서 체제의 안정성을 위해 치뤘다는 변명거리라도 있지만, 2차 개헌에서는 그마저도 없는 상황이었다. 

발췌개헌 당시 부산의 관제 데모

  이승만 정권은 1954년 5월 20일 치러지는 제3대 총선에서 자유당이 최대한 많은 의석을 확보했어야 했다. 이번에도 정부는 경찰세력을 동원했다. 국회에서 개헌안을 통과하기 위해선 ⅔ 이상의 의석이 필요했다. 경찰은 자유당의 반대 세력에 대해 선거 입후보 서류 날치기를 지시하고, 선거 인들에 대한 고문도 자행하는 등 전국을 험악한 분위기로 몰아갔다. 

  결국 이런 노력 끝에 이상만의 자유당은 국회에서 다수당을 차지 할 수 있었다. 무려 114석을 차지하여 제1당으로 떠오르게 된다. 민의원 203명중 114명을 차지했고, 비율 상으로 56.2%에 해당된다. 물론, 자유당 국회의원 수 만으론 개헌에 필요한 수가 부족했지만, 당시 정치 풍토상 무소속 의원들이 많았으니 이들을 활용한다면 충분히 개헌을 성공할 수 있을 것이라고 판단했다. 

  UN에서도 대한민국의 통일 정부 수립을 위해 새로운 대통령 선거안이 필요하다고 요구하자 정부는 본격적으로 움직였다. 이승만 대통령과 자유당은 초대 대통령의 연임 제한 폐지를 필두로, 국무원 연대 책임제 폐지, 부통령의 대통령 지위 승계권 인정등이 포함된 2차 개헌안을 국회에 제출한다. 자유당 의원들 중 김두한을 제외하고 모든 의원들이 헌법개정안에 서명했고, 해당안은 국회에 제출되어 표결에 들어가게 된다. 헌법 개정안이 통과하기 위해선 재적의원 203명 중 136명의 찬성이 필요했다. 자유당 114석은 모두 찬성을 한다고 가정하면 무소속 의원 22명 이상을 회유와 협박을 통해 찬성안에 투표할 수 있게끔 돌려 놓아야 했다. 정부는 잠정적으로 137표의 찬성자를 확보했다고 생각하고, 개헌안을 표결에 제출한다.

  1954년 11월 27일 국회에서 2차 개헌에 대한 표결이 진행된다. 결과는 찬성 135명, 반대 60명, 기권 7명 무효 1명. 재적 의원의 ⅔ 이상은 136표에 딱 한표가 모자라 결국 개헌은 부결이 된다. 결과가 발표되자 자유당 의원들은 좌절했고, 민주당 의원들은 국회에서 만세를 불렀다. 개헌을 막으려는 측은 민주주의의 승리라고 치켜 세웠다. 국회 부의장 최순주가 개정안이 통과되지 못했다는 선포를 함으로써 2차개헌은 부결로 끝날 것만 같았다.

  하지만 이승만 대통령과 자유당은 다음날 긴급의원회의를 소집하고 새로운 이론을 내세우며 개헌안이 통과되었다고 주장했다. 자유당은 수학의 반올림 원칙은 사사오입론을 적용한다. 국회의원 재적 수은 203의 2/3에 해당되는 수는 135.333… 으로 무한 소수로 떨어진다. 하지만 0.333의 무한 소수는 자연인으로 존재할 수가 없다. 따라서 이 숫자는 삭제되며 135명의 동의만 있어도 개헌안은 통과라고 주장했다. 대한민국 헌법 98조에 있던 '헌법개정의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 한다' 라는 조항을 유권해석 한 것이다. 정부는 이런 해석의 신빙성을 만들기 위해서 서울대학교 현직 수학교수를 데려와 국회 의원들에게 이번 표결이 가결이라고 주장하게 된다. 단순히 반올림 증명을 하기 위해 대한민국 최고 대학교의 교수를 동원한 것이다.

3대 대선 민주당 후보, 신익희와 장면

  이게 정말 말도 안되는 유권해석이라는 게 헌법 조항에도 나와있듯이 재적의원 3분의 2이상의 찬성이라고 되어있다. 즉, 개헌안이 통과되기 위해서는 3분의 2이상이 필요하다. 그리고, 앞서 설명했듯이 3분의 2에 해당되는 숫자는 135.333이었고, 이 이상의 수가 필요하므로 당시 국회 재적의원 기준으로 총 136표 이상의 찬성표가 필요했다. 애초에 정부 측의 주장은 명백히 잘못된것이다. 지금의 국민들이라면 초등학교 1학년 학생들도 이해할만한 논리인데, 50년대 대한민국의 상황은 그렇지 못했다. 당시 국민들은 배움이 부족했고, 지금처럼 대중 미디어가 발달되지도 않아 국회에서 일어나는 표결 상황을 실시간으로 제공 받지도 못하던 시기였다. 

  국회 부의장 최순주는 자유당의 어거지 논리를 인정하고 개헌안이 가결되었음을 선포한다. 결국 이승만이 그토록 원했던 3선에 대한 개헌안이 통과 된 것이다. 무소속 이철승 의원은 최순주 국회부의장의 멱살을 잡았다. 전혀 앞뒤가 맞지 않는 논리를 앞세워 개헌안을 통과 시켰으니 이는 명백한 공권력 남용이자 민주주의 유린 사건이었다. 사사오입 개헌을 통해 이승만은 종신 집권에 대한 가능성을 열어둔 셈이다.

  사사오입 개헌은 향후 대한민국 역사에 큰 영향을 끼쳤다. 이 사건은 50년대 말부터 80년대 까지 지속되는 대한민국 독재정권의 시발점이 된사건이다. 이전 제1공화국의 양민 학살 사건은 자신의 권력 유지와 여론 악화를 돌파하는 수단이었다면 사사오입 개헌은 국가 헌법을 뒤집어 독재 체제를 공고히 하는 실질적 행동이었다. 앞선 행동들은 혼란시기에 대한민국에 나올 슬픈 역사 혹은 좌익 세력을 잡기 위해 발생한 불가피한 실책으로 해석할 여지라도 있지만, 이 사건은 명백한 개인의 권력 야욕으로 야기된 사건이다.

  이에 반하여 반 이승만 세력의 결집을 다졌다. 특히나 자유당 내에서도 이번 개헌에 대해 잘못되었다고 생각한 인물들이 많았다. 이 중 대표적인 인물이 바로 초선 국회의원 김영삼이었다. 그는 사사오입 개헌에 반대해 10명의 의원들과 자유당을 탈당해 민주당에 입당했고, 다들 아시다 시피 김영삼 정치 인생의 신의 한수가 된다. 이처럼 반 이승만 세력 들은 한데 모이게 되었고, 4.19 혁명 직후 민주당의 대통령 후보였던 윤보선이 대통령에 당선되는데 큰 역할을 하게된다.

  그리고 4년후, 이승만 대통령은 다시 한번 자신의 임기를 이어가기 위해 1960년 3월 15일 부정선거를 자행한다. 이를 지켜본 대한민국 국민들은 더이상 참지 못하고 혁명을 일으켜 그를 대통령 직에서 물러나게 만든다.

최순주 국회부의장의 멱살을 잡는 무소속 의원 이철승

전 후 대한민국 안정을 위한 불가피한 선택

  사사오입 개헌을 살펴보기 위해 당시의 시대적 배경을 잘 살펴보아야 한다. 앞서 언급한대로 50년대의 대한민국은 전세계에서 알아주는 최빈국 중 하나였다. 전쟁이 끝난 지 불과 3년이 채 안된 만큼 당시의 한국은 대 혼란기였다.

  정치에서 통용되는 유명한 속설 중에 하나가 '전쟁 중에는 말을 바꿔 타지 않는다.'이다. 이 말은 전시에 지도자를 바꾸지 않으려는 국민들의 성향이 대변된다. 남북전쟁 당시의 에이브러햄 링컨 역시 재선에 성공했고, 태평양 전쟁에서의 프랭클린 D. 루스벨트는 무려 4선에 성공한다. 이승만의 정권 유지 배경에는 이러한 전시 특수성이 작용했다. 대한민국에 민주주의가 도입된지 채 10년밖에 되지 않았기 때문에 국민들은 대통령 선거라는 개념이 굉장히 모호한 상태였다. 국민들은 자신이 가진 투표권의 가치를 잘 몰랐고, 대통령의 역할도 정확히 인지하지 못한 상황이었다. 제1공화국은 민주주의에 무지했던 국민들은 충분히 이해시켜야 했다.

  이런 특수성에서 잦은 정권 교체는 오히려 독이 될 수도 있다. 비록 사사오입 이론은 말도 안되는 개소리임에 분명하지만, 정부는 불가피하게 이런 선택을 할 수 밖에 없었을 것이다. 이는 모두 미래의 대한민국을 이롭게 하기 위한 선택이었다.

 

헌법을 무시하고 권력을 쟁취한 독재 시대의 시발점

  헌법이 무엇인가? 국가라는 체제에서 국민의 기본적인 가치 질서를 규정하는 것이다. 우리는 우리가 선택한 어느 한 국가에서 경제 활동을 하고, 원하는 물건을 구매하고 가치있는 활동을 할 수 있다. 그리고 이 권리가 보장되어 있다는 것을 명문화 한 것이 바로 헌법이다. 우리의 자유와 권리는 헌법에 명시되어 있기 때문에 보장 받을 수 있는 것이다. 제1공화국의 정부는 이런 고귀한 헌법을 개인의 권력을 위해 수정했다. 심지어 부결된 개헌안을 억지 논리를 펼쳐 가결로 바꿨다.

  사사오입에서 정부가 비판 받아야 하는 점은 단순히 억지 수학 원리를 들이밀면서 표결 결과를 뒤집은 것이 아니다. 물론 그것 만으로도 충분히 비판 받을만 하다. 하지만 사사오입 개헌을 통과시키기 위해 이승만 정권이 1952년 통과시킨 발췌 개헌을 비롯해 자신의 독재체제 구축을 위해 실시한 일련의 행동들 모두 비판을 받아야 한다. 그는 선거때마다 정치 깡패와 경찰 병력을 활용해 국가 전반에 공포 분위기를 조성했다. 민주주의 국가에서 경찰의 목적은 시민들의 안전 보장을 위해 존재하는 것이지만 당시 정부는 이를 권력 유지 도구로 사용했다.

  

  사사오입 개헌이 정말 나쁜 점은 이후 대한민국 민주주의 흑역사에 지대한 영향을 미쳤다는 점이다. 사실 개헌이라는 것 자체가 나쁜 개념이 절대 아니다. 정말 필요하면 바꿀 수 있는 게 헌법이다. 시대에 따라 가치와 사상이 변화하듯이 국가의 가치와 사상을 담는 헌법도 필요에 의해 바꿔야 한다.  하지만 절대 쉽게 진행되어서는 안된다. 개헌을 위한 의원 재적 수가 과반 의석이 아닌 3분의 2로 설정된 것도 이러한 이유에서 비롯 된 것이다.

  하지만 사사오입 개헌은 개헌이라는 도구가 대통령 개인의 야욕을 위해 사용 될 수 있다는 선례를 남긴 셈이다. 이후 독재 체제는 자신의 체제를 공고히 하기 위해 헌법을 뜯어고쳤다. 이후 권력자들은 자신의 권력에 위기감이 온다면 개헌이라는 카드를 만지작 거린데는 사사오입의 선례가 컸다. 그래서 신중하되 필요성이 충분히 납득되면 진행되어야할 개헌인데, 우리나라에서 만큼은 개헌이라는 말만 들으면 치를 떨게 된 것이다. 특히나 대통령의 입에서 나온 개헌에는 더욱더 반감을 일으키게 된 것이다. 대한민국 헌법에 굉장한 악영향을 끼친 셈이다.

3대 대통령에 당선된 이승만

총평

  사사오입 개헌은 대한민국 민주주의가 완전히 짓밟힌 헌정 역사상 최악의 흑역사 중 하나이다. 발췌 개헌, 사사오입 개헌, 3.15 부정선거로 일어나는 일련의 세 사건은 제1공화국의 민주주의 유린의 슬픈 역사로 자리잡게 된다. 이승만 정부는 대선 때 마다 항상 잡음이 발생했다. 결국 3.15 부정선거에서 대한민국 국민들은 더이상 이승만 대통령을 두고 볼 수 없었고 그의 권력도 종료된다.

  우선, 사사오입 개헌은 국가 권력이 법 조항을 자신이 유리한 쪽으로 유권해석 한 사건이다. 국가 권력에 의한 법조항 해석이 나쁜 방향으로 이뤄지면 어떻게 되는지 보여줬다. 이런 점으로 보아 이승만 정권은 자신들이 불리할 때 마다 공권력을 적극적으로 활용해 이를 무마했다. 국민들을 설득하고 민주적인 절차로 정권을 유지해야하는 것이 민주주의의 기본 절차였지만 이승만 정부는 이를 철저하게 무시했다.

  그리고 사사오입 개헌은 헌법의 가치를 짓밟았다. 헌법을 개인의 권력유지를 위해 사용했고, 심지어 헌법 개정 절차도 완전히 무시되었다. 정부와 자유당은 개헌 표결 결과를 번복했다. 전세계에서 일례를 찾아보기 힘든 대 사건이다. 이런 행동으로 정부는 자신들 스스로 헌법의 가치를 떨어뜨린 것이다. 이때 보고 배운 군부 독재 대통령들은 개헌을 활용해 권력 유지에 힘썼다. 당시엔 대한민국 헌법의 권위가 크게 실추 되었다.

  이처럼 이 사건이 우리나라에 끼친 악영향은 헌법의 가치 유린과 독재 체제를의 시발점으로 해석된다. 이승만 대통령의 종신 체제 구축을 위한 발판을 만들었고, 이후 일어나는 부정 선거들을 통해 독재체제를 이어갔다. 그리고, 6월 민주항쟁을 통해 새로운 공화국이 탄생할 때 까지 대한민국의 민주주의는 큰 상처를 입고 표류하게 된다. 이처럼 사사오입 개헌이 대한민국에 끼친 악영향은 지대했다.